大件运输业高杠杆不可忽视

　　大件运输业的有效供给需要打破传统行政壁垒，以切实推进适应多式联运的政府体制改革，同时使债务处理过程成为深入推进行业特别是国企改革的动力，尽可能利用真正的公私合作模式纠正政府决策造成资源错配的问题。

　　【财新网】(专栏作家 荣朝和)大件运输发展与经济新常态的关系

　　经过三十多年发展，我国的经济增长方式已进入重大转型期，宏观上支持经济长期增长的内外部条件已发生改变，从而决定了原有单纯靠规模扩张、要素驱动的发展模式难以为继，转变经济发展方式势在必行。经济发展在更高阶段上只能以相对较低的速度增长，因此要摆脱“速度依赖症”的困扰，避免加大刺激手段强行推高经济，防止矛盾进一步积累与拖延、甚至引发一些难以控制的风险。经济发展新常态的判断已成为我们认识当下、规划未来、推动发展的依据，必须认真研究经济新常态需要何种交通运输发展予以密切配合。

　　我国运输业从上世纪90年代以来相继抓住分税制、应对东南亚和全球金融危机、保增长促内需、投资体制改革等政策调整机会，超常规地加快了各主要运输方式基础设施建设的步伐。“十五”期间全国完成交通投资2.2万亿元，超过新中国成立至“十五”前完成交通投资额的总和;“十一五”期间完成的交通投资则是“九五”和“十五”两个五年投资额总和的两倍;而“十二五”完成的交通投资额又为“十一五”的1.6倍，达12.5万亿元。这种发展机遇使得运输建设原本一直落后于经济增长的局面有了根本性改观。

　　人们对这种超常规的交通投资增长开始是持谨慎态度的，普遍心态是认为经过个把五年计划的超强投资就会回落到正常状态，却不料保增长任务长期化，交通成为各级政府强化投资的核心领域，结果超大规模交通投资也似乎变成了“常态”。而体制和规划套路的惯性，竟一定程度上使人们在心态上把原本难得的超常规投资当成常规状态，并希望保持这种投资态势甚至继续加码。

　　但交通运输与国民经济和其他经济部门一样，继续单纯依靠高强度投入、大规模扩张是不可持续的，交通发展过度超前于经济增长也是不可取的。因此，即便不出现经济新常态，我国运输业也有一个从之前的超常规发展回到常规发展状态的要求，因为运输业毕竟也需要遵循其行业发展规律和阶段性，也有一系列支撑运输领域正常运转的技术经济特征需要尊重。

　　这样看来，经济增长新常态对运输业提出的要求其实是双重的，需要大件运输业先在一定程度上回到自身发展常态，也就是回到常规的资金注入水平，然后再以相对正常的经营状态去应对经济新常态提出的新要求。这两个过程在实际运作中很可能是夹杂在一起，但它们各有自己的基本逻辑，因此需要清醒认识和认真对待。

　　运输建设债务已累积巨大风险

　　一段时间以来，交通运输领域似乎与新常态及供给侧结构性改革无关，一些工作方向甚至给人以相悖的感觉。实际上，新常态与供给侧改革对交通运输领域也同样重要，当然，去库存、去产能、去杠杆、降成本和补短板等主要任务在交通运输领域有其特殊要求。由于运输业无形服务的生产与消费为同一过程，导致交通领域无库存可去。靠大规模拆除交通设施减少过剩运输能力，这在欧美国家曾经发生过，其损失之大，最好不要重蹈覆辙，而且交通在一定程度上超前发展并不为过。因此，政府不会像在煤炭、钢铁等行业那样在运输业强推去库存和去产能措施。

　　但由于这些年交通建设一直被作为保增长、拉内需的重要领域，采取了以少量财政投资撬动大量债务资金扩大交通投资的思路，一直处于加杠杆状态，交通债务也随之越聚越多。例如铁路、公路和城市轨道交通项目的最低资本金比例从原来的35%及以上降为2009年的25%，2015年又进一步调整为20%。由于交通建设中过度利用债务杠杆，导致负债还本付息压力过重，甚至隐藏行业性系统风险。大规模交通建设改变了运输业的面貌，成绩巨大，但代价十分高昂，造成目前运输成本高企，也包括了杠杆化导致的巨额财务成本。因此，交通领域供给侧改革的首要与核心任务可归结为去债务杠杆。

　　根据《2015年全国收费公路统计公报》，全国收费公路累计借债4.8万亿元，债务余额还有4.4万亿元，2011-2015年全国收费公路分别亏损323亿元、566亿元、661亿元、1571亿元和3187亿元，收支缺口不断扩大。由于铁道部/中铁总和地方政府的资本金中也包含相当比例的债务资金，因此新增债务一度占到若干年份铁路建设资金的80-90%。中铁总2016年上半年的债务余额已经上升到4.2万亿元，还本付息和经营亏损压力巨大，每年需要由财政补贴的现金流缺口接近千亿元。单一国企达到如此规模的债务和经营亏损，已成为令人惊悚的财政“黑洞”，且其财务恶化的趋势仍在进一步加剧。

　　让人担心的还包括近期策划的一些交通投融资改革思路，或推出的投融资办法多数仍旧不是去杠杆而是加杠杆。例如若干已开始运作的产业发展基金，由于吸引不到真正的社会资本股权投资，只好靠发行本质上还是债务的优先股，这只会增加风险。近期台湾高铁的第二次财务危机，就是因为大量优先股债务本质“现形”造成资不抵债，其由于过度依赖借债导致屡遭重组的教训应该汲取。日本政府当初利用极高融资杠杆进行高铁建设，致使日本国铁累积超GDP7%巨额恶性债务被迫民营化并出售资产，至今近30年还有相当债务余额需要处理也应成为重要警示。

　　一些年来，我们交通政策文件强调的多是发展建设的机遇期，更多着眼于抓住机遇加快发展，存在着忽视风险的倾向。供给侧改革提出后，我国其他行业开始去杠杆，唯有运输业却还在加杠杆。从供给侧结构改革视角看，更应该关注目前经济和运输发展都面临着增长速度“换档”、结构调整阵痛和前期刺激政策消化的“三期叠加”，需要认真化解多年来积累的深层次矛盾，也必须把挑战、风险和危机可能考虑得更充分一些。

　　运输业被赋予保增长的重任，但运输业也有自身发展的规律，偏离趋势线太多过远，会有回归的需要，弄不好会出现“断崖式”调整。数年前就有学者论证过交通建设过度超前的危害，批评大量原本属于中长期规划的项目提前开工，造成交通设施能力过剩，投资效益差。运输业的供给侧改革核心任务应该是去杠杆和清理交通债务，需要承认已经造成大量的交通“坏账”，并为其寻找合适的出路和买单人，尽快化解行业性系统风险，以避免其对行业自身的长期破坏并减轻对国民经济特别是金融系统的不利影响。

　　某些省区的交通融资平台和与铁路有关国企已经出现过局部债务违约的事件，引起金融市场骚动，必须予以重视。财政等部门近期已印发了《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》等文件部署对地方政府债务的系统性治理，并处置已有债务，说明债务问题已经引起高度重视，希望相关措施的落实会对运输业的良性发展产生必要的约束性影响。还必须注意从制度上解决广义交通债务，包括建设债务和运营期亏损治理措施与当前宏观交通投资政策指向之间存在的冲突，同时建立针对诸如铁路等行业的有效债务约束体制和责任机制。

　　确立运输业良性发展的新动力

　　经过近二十年超常规超强度建设，我国交通设施原本严重滞后的局面已经基本改观，新的交通建设必须认真研究真正的短板在哪里，尽可能避免交通设施能力出现严重过剩的资源错配，特别是要警惕决策脱离实际市场需求的大规模交通投资与供给。政府直接投资在一定条件下可以对交通建设起很大推动作用，但以超大规模政府投资保增长的做法本身难以持续，交通投资边际收益下降甚至变为负值的情况已经出现，不但影响行业未来的可持续发展，也势必拖累各级财政。因此，必须确立运输业良性发展的新动力。

　　我国的交通建设已经越过原来由于基础设施太少因而随便安排项目也不会有大失误的阶段，因为任何一个新项目都已经处在竞争之中，替代性已普遍存在，由于运力过剩而投资失败的风险也越来越大。目前需要防止以公益性说辞掩盖有关规划和投资的决策失误，也要防止交通运输公共部门跌入无限扩张、效率低下、官民矛盾升级和财政不堪重负的陷阱。在运输业供给侧结构改革中，有必要尽可能利用公私合作模式纠正政府决策偏离市场需求的问题，有效打破行业性行政垄断，创造条件推进交通资源的市场化配置。

　　运输业发展的阶段转换也体现在从主要关注设施建设，转向更加关注社会发展、关注人类发展和有针对性的交通服务，这其中的可达性问题将变得越来越突出，为此甚至需要修正对交通规划的传统看法。并不是交通规划层级越高就一定越重要。一般高层次交通规划解决的是交通网络的连通性与可靠性，地点或位置的可接近性的实现更多需要地方性的具体规划解决，而行为主体的可抵达或可参与能力则更主要只能依靠个人参与决策。因此，必须重视交通规划的多层次性，特别是要注重规划重点的下移，以便更好地关注和改善影响到每个人具体出行行为的各个细节。

　　从这个角度看，运输业供给侧的真正短板目前除了西部和农村交通，还特别应该包括都市区交通。中国需要发展一系列特大和超大城市以缓解“北上广深”的巨大压力，而那些过去蔓延式扩张的大城市必须由轨道交通引领，转型为具有高效率时空形态的大都市区。其中核心任务是构建支撑足够规模职住平衡的轨道通勤体系，即高度重视都市区通勤铁路的建设及沿线土地的综合开发。相比于目前作用一般被夸大的城际铁路，都市区通勤铁路结合TOD开发模式是更优质也更迫切需要的运输服务，它同样可以发挥投资拉动作用，同时更容易采用PPP模式通过外部性内部化解决去杠杆和债务攀升问题。当然，构建结合TOD和PPP模式的都市区通勤铁路体系，需要跨市域边界的有效合作，也需要进一步改革以克服既有交通、城建、国土、环境等部门分割的弊端。

　　总之，经济新常态和供给侧结构性改革意味着必须转变运输业发展模式，不再主要靠大规模要素投入增加常规运输能力，而是更多依靠新动能有效改善运输服务供给水平。此前超常规的交通建设未能同时实现必要的体制机制改革，致使政府和行业信用被严重透支。运输业的适度超前发展应以不致引发大规模恶性债务为合理边界，大件运输业供给侧改革的核心问题是有效去除债务杠杆，消化前期刺激政策所累积的问题，并恢复运输业财务良性。运输业的有效供给需要打破传统行政壁垒，以切实推进适应多式联运的政府体制改革，同时使债务处理过程成为深入推进行业特别是国企改革的动力，尽可能利用真正的公私合作模式纠正政府决策造成资源错配的问题。